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“十四五”时期资本市场“零容忍”监管执法持续升级

“十四五”时期,资本市场“零容忍”监管执法持续升级。1月28日,证监会召开的2021年系统工作会议提出,全面落实“零容忍”的执法理念和打击行动。1月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》(简称《方案》)亦提出,坚持对违法违规行为零容忍,确保金融改革行稳致远。

记者据证监会网站统计,截至2月1日,自2020年以来,证监会及地方证监局合计开出352份行政处罚决定书,对91人采取证券市场禁入措施,其中22人被采取终身证券市场禁入措施。

市场人士认为,贯彻“零容忍”方针是持续优化市场生态的根本保障。从理念到行动,从日常监管、行政执法到民事赔偿、刑事惩戒,全方位贯彻“零容忍”要求、保持“零容忍”态势,将切实强化监管震慑力,切实提高证券违法违规成本,对保护投资者合法权益、维护资本市场秩序、推进注册制改革、保障资本市场平稳健康发展具有重要意义。

全面落实“零容忍”

紧盯“关键少数”

据记者梳理,上述352份行政处罚决定书中,涉及信披违规的有117份,占比33.24%;涉及内幕交易的有124份,占比35.23%;涉及操纵市场的有14份,占比3.98%。信披违规、内幕交易和操纵市场合计占比72.44%,仍是资本市场重点打击的违法违规类型。

1月29日,证监会公布了2020年证监稽查20起典型违法案例,其中,财务造假案有6起,信息披露违法违规案5起,中介机构未勤勉尽责案、操纵市场案和内幕交易案分别有2起。

同日,证监会新闻发言人高莉表示,2020年以来,证监会坚决贯彻党中央、国务院关于依法从严打击证券违法活动的总体部署,按照“建制度、不干预、零容忍”的工作方针,依法从重从快从严打击上市公司造假、欺诈等重大违法违规行为,已累计对57家上市公司信息披露违法违规行为立案调查,向公安机关移送涉嫌财务造假等相关违法犯罪案件26起。

“证监会不仅强调‘零容忍’的理念,而且要求‘零容忍’的全面落实。这意味着,我国资本市场的法治化建设正在从有法可依、有法必依走向违法必究、执法必严。”南开大学金融发展研究院院长田利辉对记者表示,“零容忍”不是对某些违法违规案例的“零容忍”,而是对全部恶性违法违规问题的“零容忍”。监管层需要对各种恶性违法违规问题进行全方位打击,全面抓实有关机构和个人的相关责任。

北京大学法学院教授郭雳对记者表示,“零容忍”的执法理念要取得预期效果,非常重要的是努力实现精准打击。其中,抓住“关键少数”、压实“看门人”责任,属于重点任务。管控好公司董监高、控股股东、实际控制人等“关键少数”群体,对于防止和抑制欺诈发行、财务造假等至关重要。针对保荐人、会计师等“看门人”, 要根据其实际作用和责任,具体落实约束机制。此外,要严格实施退市制度,对于恶意规避退市标准的予以严厉打击。

“在实践中,控股股东和实际控制人往往在欺诈发行、财务造假、信披违法等案件中,扮演重要角色。”德恒上海律师事务所合伙人陈波对记者表示,预计未来,此类案件追责的重点会慢慢转向背后的控股股东和实际控制人。

跨部委协作

提升监管合力

发挥各方合力打击证券违法违规行为已经成为市场共识。去年7月份,国务院金融稳定发展委员会第三十六次会议提出,由证监会会同相关部门建立“打击资本市场违法活动协调工作小组”,形成打击资本市场违法活动合力,共同维护资本市场健康稳定。

证监会系统工作会议提出,今年将进一步依法从严打击证券违法活动,建立跨部委协调工作小组,加大对欺诈发行、财务造假、市场操纵等恶性违法违规行为的打击力度,对有关机构和个人的责任追究一抓到底。

“资本市场是一个生态系统,而生态的改善需要多方合力、多措并举。包括公检法在内的司法部门在刑事追责、民事维权方面责任重大,中国人民银行、银保监会、财政部、国资委等的职能也息息相关,特别是在处理涉及跨市场、多机构、复杂资金流动和特殊主体的违法违规活动上,更是如此。”郭雳表示,此前,证监会已与上述一些部门配合,针对中介机构违法违规、IPO欺诈发行及信息披露违法违规、市场操纵违法、利用未公开信息交易违法等行为开展过一系列专项执法行动,建立跨部委协调工作小组、进一步强化监管合力十分必要和及时。

“建立跨部委协调工作小组可以实现更为有效的市场治理,是本年度证券稽查工作优化的重要抓手。”田利辉表示,证券市场问题涉及各方利益,相关利益者往往试图袒护违规违法者。跨部委协调工作小组能够防止利益冲突,协调工作,严打证券违法违规,严惩相关机构和个人。

“建立跨部委协调工作小组,相关机构之间工作机制将进一步优化,提升对违法违规行为的查处效率,也有助于提高监管效果。”陈波认为,民事赔偿、刑事惩戒都是比行政处罚更有威慑力的惩罚,涉及公安机关、检察院和法院。即便是单论行政处罚,也可能需要与其他部委协同,如打击债券市场的违法违规行为,就可能需要和人民银行、银保监会、发改委等部委发挥合力。

增加法治供给

夯实“零容忍”基础

近年来,证监会持续推动增加法治供给,新证券法实施、最高院发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》以及刑法修正案(十一)落地,从行政处罚、民事责任和刑事责任等方面大幅提升了资本市场违法违规的成本。

证监会系统工作会议提出,今年将贯彻落实新证券法和刑法修正案(十一),配合修订证券期货犯罪案件刑事立案追诉标准,出台欺诈发行股票责令回购等配套制度。推动期货法立法,加快推进行政和解办法、上市公司监管条例等法规制定。依法从严加强对上市公司、中介机构等各类市场主体的日常监管,优化市场生态。

“增加和优化法治供给是‘零容忍’的基础所在。”田利辉表示,我国资本市场的法治化需要“建制度”和“零容忍”,违法必究的前提是有法可依。法应为良法,适应不断变化的证券市场。治应该是良治,目的在于惩恶扬善,保护中小投资者,实现资源配置功能。法治应当是良法与善治的结合。证监会进一步明确刑事惩戒追诉,让违法者得到应有惩戒。提出股票欺诈发行责令回购,能够保护中小投资者。推进上市公司监管条例等法规制定,能够明确行为规则边界。另外,“零容忍”不是运动式的,而会成为日常性监管。法治是资本市场健康运行的基石所在,违法必究、执法必严的“零容忍”需要坚持不懈,长期贯彻。

“对违法违规行为‘零容忍’,严格执法的前提是有法可依。资本市场快速发展,及时对相应的法律法规查漏补缺、修改完善,有助于及时查处新型违法行为,对恶性违法行为加大处罚力度,提高监管威慑力,净化资本市场生态。”陈波认为。

郭雳表示,《方案》提出了公正监管、开放有序、诚信守法等建设目标,要求疏通政策堵点,增强监管的全面性、一致性、科学性和有效性,提高监管透明度和法治化水平。符合资本市场运行规律和现阶段市场实际的高质量法治供给,对于落实“零容忍”要求具有基础性意义。