国务院：提高上市公司治理水平亟须完善制度建设

“我国上市公司治理最大的问题，就是违法违规成本太低。”“现行独立董事制度的致命缺陷，就是独立董事的选任和薪酬实质上是由大股东或管理层说了算。”“上市公司中‘能不说就不说’的现象非常普遍和严重。”……10月31日，在中国公司治理50人论坛会场，多位专家言语犀利，剑指上市公司治理过程中暴露出来的痛点和难点，为提高上市公司质量把脉开方。

2020年，《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》起步实施，国务院还发布了《关于进一步提高上市公司治理的意见》，民营企业改革发展“28条”不断深入贯彻，金融市场继续强监管之旅。专家指出，不管是国企改革攻坚，还是民营企业发展，又或是金融市场强监管，基础性工程都是公司治理。但由于目前依然存在法律空白，弹性较大处罚较轻，中小投资者权益保护、董事会独立性以及信息披露等公司治理的重点难点问题仍待解决，应进一步完善制度建设，提高违法成本，切实提高上市公司治理水平。

加强中小投资者权益保护

在上市公司治理中，中小投资者对于上市公司的内部操作存在信息不对称，一旦有财务造假、“清仓式”减持、“忽悠式”重组等被曝光后，中小股东往往遭受股价下跌带来的损失，成为“接盘侠”。

“中小投资者权益保护在公司治理中应居于核心地位，但现实却是，中小投资者权益是最容易受到侵害的。”北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华表示，公司的任何欺瞒和欺诈行为，如瑞幸咖啡造假、健康元内幕交易等，首当其冲受到损失的往往都是中小投资者。

“当前，国企改革如火如荼，国企发展混合所有制必须要吸引更多的中小投资者参与，而中小投资者参与国企混改的最大担忧就是其权益如何得到切实的、平等的保护;民营企业要发展壮大，同样需要吸引更多中小投资者的参与，单纯依赖于‘一股独大’来实现其增长，无异于缘木求鱼，自断双臂。”高明华认为。

强化董事会独立性

公司治理涉及投资者(股东)、董事会、监事会、经理层、财务治理、信息披露、利益相关者(或社会责任)、政府监管等许多方面，但近年来上市公司治理中出现的问题，在很大程度上都是由于董事会独立性的缺失，董事会没能很好地发挥其应有的作用而造成的。

“扇贝跑了死了”事件曾让獐子岛一度“走红”，最终因财务造假、违规信披于2020年6月15日受到证监会的行政处罚和市场禁入，后被证监会移送公安机关追究其刑事责任。事件曝光后，獐子岛出现高管层“地震”，其中独立董事丛锦秀和陈艳先后于2019年12月和2020年9月辞职。此后，不少市场人士质疑，该公司常年存在的问题独立董事有没有发现?是否发挥了“看门人”的作用?

此前的2019年11月5日，欢瑞世纪因借壳星美联合重大资产重组，涉嫌信息披露违法违规，被重庆证监局责令改正、警告及罚款。其中两名独立董事陈宋生(北京理工大学教授)、庄炜(律师)，分别被处以警告，并分别被罚款8万元。由于董事会独立性缺失导致上市公司治理出现问题的案例还有不少。

“在我国目前的实践中，董事会治理的形式化比较突出。大多数情况下，都是大股东决定主要董事人选，尤其是董事长和总经理，然后再通过股东大会‘选举’，而这种‘选举’几乎没有落选的可能性。”高明华指出。

按照《公司法》规定，董事会由股东大会选举的董事组成，执行股东会的决议，决定公司的经营计划和投资方案，决定公司内部管理机构的设置，制定公司的基本管理制度等，是公司治理的主体，是公司发展战略的制定者和决策者，也是公司经营管理的监督者。而董事会的独立性直接影响着董事会治理的效率，即董事的独立性至关重要。

“《公司法》规定董监高要分离，分别行使所有权、监督权和管理权，但现实中往往是大股东组建监事会、选任独立董事，有些董事只是挂个名，不在公司上班也不拿公司薪水，只是偶尔来开个会，在相关文件上签字就行了，没有很好地发挥其监督作用。”中国社科院工业经济研究所研究员赵英表示。

根治信息披露违规问题

随着IPO的深入推进，上市公司的数量不断增加，资本市场的不断发展对信息披露的规范性及自愿性提出了更高的要求。但目前上市公司在强制性信息披露方面时有触碰“红线”，曝出信披违规事件，且“能不说就不说”的现象比较普遍，即自愿性信息披露范畴意愿较低、质量较差。

近期，仅一个月内，就有力帆股份、安妮股份、*ST欧浦、联络互动、中潜股份、宏达矿业、ST华讯等多家公司因涉嫌信息披露违法违规，遭证监会立案调查或被主管部门处罚。

专家称，上市公司信息披露是投资者判断公司价值以及投资决策的重要依据，也是供应商、客户、周边居民等利益相关者了解企业的主要途径，信息披露违规甚至恶意造假，自愿性信息披露“能不说就不说”甚至“想怎么说就怎么说”等，都会破坏上市公司的诚信形象，最终遭受惩罚，并严重冲击投资者的投资信心。

除了强制性信息披露外，自愿性信息披露也不是可有可无的。“自愿性信息披露对董事会的科学决策，以及董事会对经理层的有效监督都具有重要影响。”高明华指出，独立董事是外在于企业的，而独立董事拥有参与战略决策以及对经理层进行监督的权力。独立董事的科学决策和对经理层的有效监督高度依赖于充分、真实的信息披露，这其中也包括自愿披露的信息。

加强制度建设 提高违法成本

专家认为，提升上市公司治理水平的关键在于完善相应的制度环境，切实通过制度建设落实到企业改革和发展的实践中，并健全市场监督机制，提高违法违规成本。

北京上市公司协会秘书长余兴喜认为，“提高上市公司治理水平是提高上市公司质量的重要内容，而提高上市公司治理水平的关键在于机制。我国上市公司治理最大的问题，就是违法违规成本太低。”

赵英认为，“在IPO注册制不断深入推进的情况下，加强信息披露就是一项十分迫切的工作。目前相关法律和规范对于违规信息披露的惩罚力度还远远不够，要不断提高上市公司信息披露的责任意识和违法欺诈成本，压实外部董事、监事责任，而这需要相关法律制度的建设，健全市场监督机制，发挥中介机构及市场化机构的监督作用。”

高明华认为，“必须尽快立法，进一步增强董事会的独立性，要聘请更多的独立董事，其在董事会的占比应该至少一半，股权董事不能强制董事会采纳其意志。加快透明的职业经理人市场建设，由董事会独立在市场上选聘总经理或CEO，并赋予总经理或CEO独立权利，同时使其独立承担责任。”

在保护中小投资者权益方面，赵英建议，完善中小股东的诉讼索赔制度，降低诉讼门槛提高诉讼便利，通过政府、法律和市场手段最大化保护股民权益。

余兴喜也建议，完善违法违规的赔偿和惩罚机制，相对于行政处罚和刑事处罚，赔偿机制更为重要，应将赔偿置于惩罚之前。必须全面推行投资者集体诉讼制度，否则加大违法违规成本在很大程度上就会落空。

原国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南认为，完善公司治理的基础和前提是要真正建立现代产权制度。产权是所有制的核心，企业的所有权利都是从产权的最终所有权利衍生出来的，没有产权结构优化就不会有公司治理主体的权力制衡，产权制度改革是深化国企改革的一项基础性和关键性的制度变革。

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