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新证券法八个方面完善监管执法手段

2020-05-08 14:26:35 来源:证券日报网

近期,国务院金融委多次召开会议,强调对资本市场造假行为“零容忍”,坚决打击违法违规行为。强有力的监管执法手段,是切实有效追究法律责任、严肃市场纪律、维护市场秩序的基本保障。新证券法从八个方面完善监管执法手段,强化了监管执法威慑,弱化了监管执法阻力,降低了监管执法成本,提升了监管执法效率与效能。

一是巩固、充实了证监会的调查手段与调查权限。新证券法第170条第一款规定了证监会的检查权与调查权。证监会有权对监管对象实施现场检查,并进入涉嫌违法行为发生场所调查取证;有权询问当事人和相关单位、个人,并要求其报送有关文件材料;有权查阅、复制财产权登记、通讯记录等文件资料;有权查阅、复制证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料等文件资料,并在有被转移、隐匿或者毁损之虞时进行封存、扣押;有权查询、复制资金账户、证券账户、银行账户以及其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息,并在履行内部批准程序后实施不超过两年的冻结、查封;有权在履行内部批准程序后对当事人实施不超过六个月的限制买卖证券;有权通知出境入境管理机关依法阻止涉嫌违法人员、涉嫌违法单位的主管人员和其他直接责任人员出境,此即实践中所称的“边控”。

二是整合、加重了监管对象妥善保存和管理使用文件资料的责任。新证券法将原证券法第200条、第225条整合为第214条,“发行人、证券登记结算机构、证券公司、证券服务机构”“未按照规定保存有关文件和资料”的,责令改正,给予警告,并处以十万元以上一百万元以下的罚款;“泄露、隐匿、伪造、篡改或者毁损有关文件和资料的”,给予警告,并处以二十万元以上二百万元以下的罚款;情节严重的,处以五十万元以上五百万元以下的罚款,并处暂停、撤销相关业务许可或者禁止从事相关业务。同时,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以十万元以上一百万元以下的罚款。

三是增加了证监会对拒绝、阻碍检查、调查的直接处罚权。新证券法第218条弥补了原证券法第230条的不足,规定证监会对于“拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权”的行为,有权责令改正,处以十万元以上一百万元以下的罚款,并由公安机关依法给予治安管理处罚。

四是确认了证券行政和解制度。新证券法增加第171条,从立法上确认了证监会近年来推动行政和解的努力。依据该条,证监会对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间,被调查的当事人书面申请,承诺在证监会认可的期限内纠正涉嫌违法行为,赔偿有关投资者损失,消除损害或者不良影响的,证监会可以决定中止调查;被调查的当事人履行承诺的,证监会可以决定终止调查。该条规定虽然没有使用“行政和解”用语,也没有直接规定和解金,但是整体吸收了证监会的试点做法。

五是确认了证券监管执法的国际合作。近年来,证监会通过多边与双边机制,在打击公众公司财务舞弊等领域与其他法域的监管机构开展了有成效的监管执法合作。新证券法增加第177条,以立法形式确认证监会可以与其他国家或者地区的证券监督管理机构建立合作机制,实施跨境监督管理;同时要求,境外监管机构不得在我国境内直接进行调查取证等活动,未经证监会与我国有关部门同意,任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料。

六是完善了证券市场禁入制度。证券市场禁入是一种限制职业或者交易自由权、具有较大威慑力的执法手段,其目的既包括惩戒违法者,也包括清除“害群之马”、净化市场环境。新证券法第221条将证券市场禁入增加至三类:第一类为从事业务禁入,是指在一定期限内直至终身不得从事证券业务、证券服务业务;第二类为担任高级职位禁入,是指在一定期限内直至终身不能担任申请发行证券的公司、上市公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司的董事、监事、高级管理人员。这两类禁入下,既不能再在本机构、本公司从事业务或者任职,也不能去其他相应机构、相应公司从事业务或者任职。第三类为证券交易禁入,是指一定期限内不得在证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所交易证券。

七是确认了证券行政监管措施。近年来,证券监管措施在及时矫正不法行为、防范风险蔓延和危害后果扩散等方面发挥了重要作用,成为证券监管的重要手段。新证券法增加第170条第二款,以立法形式总括性地明确,为防范证券市场风险,维护市场秩序,证监会可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。目前,证监会正在就修改后的《证券期货市场监督管理措施实施办法》公开征求意见。

八是确认了证券市场诚信档案制度。新证券法总结证监会在建设与使用监管诚信档案上的经验成果,增加第215条,规定证监会依法将有关市场主体遵守证券法的情况纳入证券市场诚信档案。由于“一处失信、处处受限”的压力,诚信档案将在联合惩戒、罚没款收缴等方面进一步发挥作用。

(作者系中国政法大学民商经济法学院教授)

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