中国地方财政的家底

地方政府债务和城投有息债务并不能完全体现出地方政府的债务压力，还应关注金融体系风险给地方政府带来的影响

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(资料图)

文 | 毛小柒

本文聚焦地方政府财政。目前31个省级行政区已经陆续公布了其2023年预算报告，揭示了其财政情况 （见下表） 。文章为两大部分，第一部分展示地方政府财政的“家底”，第二部分提示各地方政府 2023年预算报告中值得关注的重点。

中国地方财政的家底

（一）地财力主要体现在四本账上

总的来看，地方财力主要体现在四本账上 （一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算） 。其中：

1、以税收为代表的一般公共预算收入和和以卖地收入为主的政府性基金预算收入是主体部分，税收通常占一般公共预算收入的80%左右 （非税通常会有惊喜） ，而卖地收入则一般会贡献政府性基金预算收入的90%以上。

2、国有资本经营预算是补充 （量比较小） 一般也就几十亿、上百亿而已。

3、社会保险基金预算不能动，能够自我平衡就已经很不错。

4、地方政府债券 （含一般债与专项债） 分别被纳入一般公共预算 （一般债） 与政府性基金预算 （专项债） 的债务收入部分，各地有限额要求且管控较严 （专项债需要有对应项目） 。

5、转移性收入 （含中央税收返还、补助收入） 与调入资金作为平衡性科目。

（二）各地财政创收能力分化明显：经济体量大的地区财政家底不一定殷实

1、一般情况下，经济体量大的地区，其财政创收能力理应更强，但实际上并不完全如此。例如，经济体量更大的山东财政收入要明显低于浙江，经济体量更小的上海与北京两个地区创造的财政收入却分别高居全国第四和第六。

2、按财政收入 （一般公共预算收入） 从高到低来看，广东省以1.33万亿的财政收入高居第一，远远高于经济体量相近的江苏 （财政收入0.93万亿） ，浙江与上海分别位居全国第三和第四 （财政收入分别为0.80万亿和0.76万亿） ，山东和北京分别位居全国第五和第六 （财政收入分别为0.71万亿和0.57万亿） ，四川与河南的财政收入分别为0.49万亿和0.43万亿 （分别位居全国第七和第八） 。

3、实际上可以用一般公共预算与GDP的比例来衡量某地区的财政创收能力。具体看，财政创收能力超过10%的地区从高到依次为上海（17.04%）、北京（13.73%）、山西（13.49%）、海南（12.21%）、内蒙古（12.20%）、天津 （11.32%）、新疆（10.65%）、浙江（10.34%）、广东（10.28%）、福建（10.13%）、陕西（10.10%），财政创收能力偏弱的地区主要为河南（6.95%）、湖北（6.11%）、湖南（6.37%）、云南（6.73%）、广西（6.42%）、吉林（6.51%）等地。

（三）除山西等地外，2022年大部分地区财政收入下滑（不考虑留抵退税因素）

可以看出，上面的财政创收能力排序似乎有点怪异。这主要因为，2022年受大宗商品价格上扬等因素影响，山西、陕西、内蒙古、新疆等拥有丰富资源的地区财政收入不仅没有出现明显下滑，反而还出现了超预期增长。

具体看，2022年陕西一般公共预算收入同比大增19.30%、山西同比大增21.80%、内蒙古同比大增20.20%、新疆同比大增14.90%等。

不过对更多地区来说，受经济基本面下行以及留抵退税等因素影响，2022年财政收入下滑比较明显，财政压力明显加大。

（四）除江苏、上海、海南外，全国大部分地区政府性基金收入下滑明显

地产行业风险持续暴露以及预期持续走弱的大背景下，2022年全年，国有土地出让收入实现6.69万亿，同比减少2.02万亿元，同比大幅下降23.30%。相对应各地政府性基金收入也出现了明显下降。2022年，除江苏政府性基金收入同比增长14.85%、上海同比增长7.20%以及海南同比增长19%外，其余28个省级行政区的土地出让收入均明显下滑，这无疑在财政收入压力加大的背景下，冲击地方财政的又一种力量。

（五）部分地区对财政第二本账（以卖地为主的政府性基金）依赖较大

数据上看，部分地区对财政第二本账 （以卖地为主的政府性基金收入） 依赖较大，甚至有些地区的政府性基金收入大于其财政收入，如江苏、浙江、湖南、贵州等。

总体来说，对政府性基金收入（即卖地收入）依赖较大的地区主要有浙江、贵州、江苏、四川、湖北、湖南、安徽、江西、重庆、广西等。

具体看，2022年政府性基金收入占其GDP的比例超过6%的地区主要有浙江（12.96%）、江苏（12.74%）、贵州（10.12%）、上海（9.05%）、四川（8.42%）、山东（6.95%）、海南（6.88%）、安徽（6.86%）、湖南（6.56%）、重庆（6.02%）。

（六）财政自给率：仅9个地区高于50%，8 个地区低于30%

从财政自给率 （一般公共预算收入/一般公共预算支出） 来看，仅9个地区高于50%，从高到低依次为上海 （81%） 、北京 （79.85%） 、广东 （71.74%） 、天津 （67.11%） 、浙江 （66.90%） 、江苏 （62.13%） 、山西 （58.90%） 、山东 （58.56%） 、福建 （58.55%） 。

另有8个地区的财政自给率低于30%，从低到高分别为西藏 （6.92%） 、青海 （16.66%） 、吉林 （21.04%） 、甘肃 （21.29%） 、黑龙江 （23.67%） 、广西 （28.64%） 、宁夏 （29.06%） 以及云南 （29.10%） 。

财政自给率位于30-40%之间的地区分别为海南（39.72%）、湖北（38.04%）、湖南（34.44%）、新疆（32.99%）、贵州（32.25%）。

（七）分地区（云南、吉林、甘肃、天津、青海、广西、重庆）债务压力较大

我们尝试 用广义政府债务率来衡 量各地区的债务压力。

其中，1/广义政府债务率=（一般政府公开预算收入+政府性基金预算收入）/（地方政府债务余额+城投平台有息债务余额）。具体看：

1、广义债务率超过900%的地区有五个，从高到低依次为甘肃 （1060.46%） 、云南 （1009.24%） 、吉林 （1001.28%） 、天津 （993.36%） 以及青海 （910.88%） 。

2、债务率位于600-800%之间的地区同样有五个，从高到低依次为广西 （721.74%） 、重庆 （721.27%） 、贵州 （694.22%） 、黑龙江 （669.30%） 以及湖南 （600.10%） 。

3、债务率位于500-600%之间的地区有七个，从高到低依次为新疆 （595.62%） 、西藏 （593.90%） 、湖北 （592.07%） 、四川 （536.20%） 、江西 （520%） 、辽宁 （517.41%） 、河南 （502.99%） 。

4、债务率位于400-500%之间的地区有四个，从高到低依次为陕西 （480.65%） 、安徽 （463.42%） 、山东 （408.19%） 和河北 （407.04%） 。

当然，地方政府债务和城投有息债务并不能完全体现出地方政府的债务压力，还应关注金融体系风险给地方政府带来的影响 （如河南的村镇银行以及宁夏等） 。

（八）部分地区的财政收入主要集中于省（市）本级

各地财政收入一般可进一步分为省 （市） 本级及其它。虽然对于地方政府债务总的政策原则为“县级为主、市级帮扶、省级兜底以及中央激励”，但了解各地区的省 （市） 级财政家底对于我们评估某地区财政分配情况也有帮助。数据上看：

1、江苏、北京、上海、宁夏、天津、海南、重庆、贵州、内蒙古等地的财政家底主要集中于省 （市） 本级，其省 （市） 本级财政收入占比分别高达73%、55.14%、44.90%、41.95%、40.05%、34.95%、32.33%、30.87%和30.74%。可以看出，这9个地区包括江苏、全部4个直辖市以及部分中西部地区。

2、2022年山东、安徽、辽宁、浙江福建、湖北、吉林等五个地区的省 （市） 本级财政收入占比为个位数，分别为3.28%、3.54%、3.94%、4.74%、5.20%、5.34%和9.47%。

（九）中央对各地的转移性收入支持（统称为争取到的中央补助）：体量达10万亿

1、前面的分析已经显示，大部分地区的财政收支是无法实现自我平衡的，需要通过地方政府债务、中央转移性收入以及其它账本调入资金给予平衡。其中，几乎不带有任何成本且体量相当可观的中央转移性收入是各地区每年争取的重点。

数据上看，2022年31个省级行政区实现的一般公共预算收入合计为10.88万亿元，而全国口径实现的财政收入为20.37万亿，而这其中的10万亿左右的剩余基本被视为中央财政收入，用以平衡地方财政。

2、总的来说，各地从中央争取到的转移性收入主要包括税收返还、一般性转移收入和专项转移收入等三部分，统称为中央补助。具体看：

（1）税收返还包括所得税基数返还收入、成品油税费改革税收返还收入、增值税税收返还收入、消费税税收返还收入以及增值税五五分享税收返还收入。

（2）一般性转移收入包括均衡性转移支付收入、县级基本财力保障机制奖补资金收入、资源枯竭型城市转移支付补助收入、产粮 （油） 大县奖励资金收入、重点生态功能区转移支付收入、固定数额补助收入、革命老区转移支付收入、巩固脱贫攻坚成果衔接乡村振兴转移支付收入、结算补助收入、增值税留抵退税转移支付收入、其他退税减税降费转移支付收入、其他一般性转移支付收入、共同财政事权转移支付收入等。

（3）专项转移支付收入包括等一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、社会保障与就业、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探工业信息、商业服务业、金融、自然资源海洋气象、住房保障、粮油物资储备、灾害防治及应急管理以及其它等方面。

3、我们获得了除黑龙江以外的其余30个省级行政区获得的中央转移性收入数据，体量合计达到9.42万亿。

四川以6483.70亿元的中央转移性收入连续多年高居全国首位，浙江以5529.58亿元的转移性收入高居全国第二，河南、湖南、湖北、云南、河北、安徽分别以4812亿元、4722亿元、4451亿元、4441亿元、4242亿元、4109亿元位居全国第3-8位。

（十）国有资本经营收入尚无法弥补政府性基金收入下滑带来的缺口

前文已经指出，除部分地区外，2022年各地实现的政府性基金预算收入普遍大幅下滑，由其形成的缺口一定程度上由国有资本经营预算收入进行弥补，这也被市场解读为股权财政将取代土地财政。虽然某种程度上我们认为这是方向，但是需要认识到从量级上看，国有资本经营预算收入远远填补了土地财政收入下滑带来的坑。

例如，2022年国有资本经营预算收入合计达5689亿元 （同比增10%、增量569亿元） ，远远低于政府性基金预算收入7.79万亿、下降超2.05万亿元），完全不在一个量级上。

各地2023年预算报告中值得关注的重点

（一）风缓释被多地提及，“债务缓释政策”可能符合高层意志

从各地2023年预算报告的表述来看，财政自我收支衡量难度和隐性债务压力较大已是共性问题 （如四川提出个别地区债务风险不容忽视等） ，总体基调上仍然偏严。

特别是，部分地区提及通过风险缓释的方式来化解 （如湖北、贵州、辽宁、天津、黑龙江等） ，这值得特别关注，意味着将会有更多地区跟随贵州遵义的步伐，通过债务重组的方式化解风险。

例如，湖北提及“坚决遏制隐性债务增量，多措并举筹集资金完成化债任务，稳步推进融资平台优化升级，加大风险缓释力度，防范处置风险的风险”；

贵州提及“争取高风险建制市县降低债务风险试点等政策支持，通过发行政府债券置换隐性债务，优化地方债务结构，降低债务成本……协调金融机构支持债务重组、展期降息，积极有序缓释债务风险”；

辽宁提及“推进‘银政企’协作，帮助市县将非标高息或到期隐性债务进行展期或重组，缓释到期债务风险”；

天津提及“积极加强与金融机构协调沟通,对高息债务开展‘削峰’管理,依法合规做好债务缓释,优化期限结构、降低利息负担”；

黑龙江提及“用好债务缓释政策，防范逾期违约风险”；

四川提及“防范违法融资和高息融资……探索隐性债务化解新路径，建立化债激励奖补机制”。

从上述几个地区的表述来看，建立在债权人让利基础上的风险缓释政策可能符合高层意志，甚至某种程度上是高层提出的。特别是，近期官媒刊发的高层在2022年12月中央经济工作会议上的讲话稿中便将防范房地产业引发系统性风险、防范化解金融风险以及防范化解地方政府债务风险作为有效防范化解2023年重大经济金融风险的三个内容，并在防范化解地方政府债务风险中提出“压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量”。显然，“加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担”这一表述本身就是对地方隐性债务重组的认可。

（二）多地提及推动融资平台转型

在提及要加大化解隐性债务力度的基础上，部分地区还提及要推动融资平台转型。

例如，河南提出“针对市县部分平台公司债务规模增长较快、风险隐患不断集聚的情况，呈请印发关于推进地方政府融资平台公司市场化转型发展的有关意见”；

湖北提出要稳步推进融资平台优化升级；

安徽提出要加强地方政府融资平台公司治理，防范国有企事业单位“平台化”；

陕西提出要推进融资平台市场化转型改革，逐步剥离政府融资功能，建立现代企业制度，切实防范平台债务风险向政府传导；

江西提出要推动市县融资平台优化升级方案落地落实……落实“一县一策”风险应急处置预案；

江苏提出要加强地方政府融资平台公司治理，积极配合防范化解重要领域风险；

重庆提出要加强区县政府融资平台管理，确保财政可持续和政府性债务风险可控；

山西提出要分类推进融资平台市场化转型；

青海提出要加强地方政府融资平台公司治理，推进市场化转型改革，逐步剥离政府融资功能；

宁夏提出要全面排查梳理融资平台公司资产和债务情况，摸清融资平台底数，制定印发自治区进一步推动融资平台公司规范健康发展的意见，分类分批推动平台加快转型；

天津提出要加强对融资平台公司举债融资监控约束,落实市对区举债融资事前安全审查机制。

目前看，在推动融资平台转型上，主要推动其市场化转型，使其逐步向经营性国企转变。当然我们理解，也有部分地区为了表面上完成所谓的隐债化解任务，集中性地批量对外宣告剥离城投平台的政府融资职能（如江苏），但这种宣告仅能适用于一些经济发展相对不错的地区（如苏州等），其它一些地区对外宣告的效力需要打个折扣。

（三）河南与内蒙古还提及了除隐性债务外的其它领域债务风险（如高校、交通等）

除地方政府债务风险外，河南与内蒙古两个地区还提及了除隐性债务外的其它领域债务风险，如河南提出要出台财政支持高校债务风险化解办法，“一校一策”制定风险化解方案，2022-2024年拟安排不低于60亿元，引导带动高校化解至少120亿元锁定债务，基本消除高校债务风险；

内蒙古提出2022年支持防范化解交通、教育领域风险, 安排公投、公交投公司注资68.8亿元……安排高校化债奖补及贴息资金1亿元，帮助高校减轻债务负担。

（第一时间收到推送，标星财经十一人）

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