我国大城市战略逆转与工业回归城市中心的思考

逆全球化是当前世界经济发展的一种新趋势，在2009年美国总统奥巴马上任之后便积极推行“制造业回归”政策，但是，这一努力的成效至今相当有限。从中国内循环生态来看，“工业进城”“都市工业”等概念热度的日益升温，工业逆转发展，提出重回主城区速度明显加快，且不少大城市都在加速发展都市工业。那为何中国多数大城市纷纷提出“工业回归”呢，是在为替代“房地产”寻求新增量还是贯彻国家战略巩固我国在全球工业影响力呢？

(资料图片)

一、前车之鉴：探索东京的工业回归的发展轨迹

东京是日本的重要的政治、经济、文化、交通等众多领域的枢纽中心，是亚洲第一大城市，也是日本最大的工业区，也是以钢铁、石油冶炼、石油化工、精密机械、商业服务为主的综合性工业区。东京的城市发展过程带有较强的东亚特色，在短短的40年时间里即经历了极其快速的“城市化-郊区化-再城市化”的过程。如同当年阿伦·肯尼迪和特伦斯·迪尔在《公司文化》中充满疑惑地指出“日本人之所以如此成功，主要原因之一就在于他们能够在全国范围内维持一种十分强烈而又凝聚的文化”一样，这一过程从一开始就展示了与西方不同的特征。东京都市区功能演进与东京湾经济带发展过程大致可分为三个阶段:20世纪60年代前京滨、京叶两大工业区产业聚集和企业集中的初级工业化阶段;20世纪60年代开始重化工业向外扩散阶段；20世纪80年代之后京滨、京叶两大工业区重视发展知识技术密集型产业和都市工业阶段。

首先，作为后发型社会，日本的发展速度极快，这种发展得益于西方资本及技术的迅速涌入与东方勤劳主义的有效结合，同时在发展的整个过程中“国家”的主导性一直贯穿始终也是另一个主要原因。在发展过程中，国家主导投资及开发以外，对于区域发展而言，其主导意义主要是在快速发展过程中提供公共行政服务。1960年开始郊区的就业率开始超过中心区，随着人口的郊区化过程就业人数也开始向郊区发展，到了1980年郊区的就业人数的绝对数已经超过了中心区。从职业分布来看呈现了先“蓝领”后“白领”的态势。随着人口及产业向“一极”集中，中心区域的“过密化”问题开始显现，首先制造业开始向郊区分散和转移，蓝领阶层随之转入郊区。随着大量人口的增加，郊区的消费需求变得十分旺盛，面向个人消费需求的商业机构开始兴起，超市、商店等的销售人员及店员职业迅速增加。在制造业及商业向郊区转移的条件下，原来的“中心区管理-郊区生产销售模式”由于脱离现场而出现了一系列问题，因此代表管理职能的白领功能及人群也随即转向郊区。

随着东京中心的中低端工业的不断外迁，东京的城市中心形成了以政治、金融、文化为新中心，20世纪80年代之后受多种因素影响，东京城市中心出现的“空心化”的迹象，而后东京再次提出产业结构优化升级，知识技术密集型产业和都市工业成为东京城市中心的重要增量补充。以京滨工业区为例，集聚了许多具有技术研发功能的大企业和研究所，主要有NEC、佳能、三琴电机、三紫重工、三菱化学、丰田研究所、索尼、东芝、富士通等，这些机构都具有较强的产业创新能力，从而使得京滨工业区具有很强的管理和科技研发能力。

可见，东京的再城市化过程中其实是高端科技产业的升级过程，但值得我们注意的是，东京在都市高度发展的背景并没有一味的去工业化，而是强调中心城市功能赋能科技发展，形成具有极强生命的科技集群。

二、追本溯源：都市工业与产业革命的过程

我国改革开放阶段，大量承接了来自全球发达国家和地区的产业转移，其实，纽约、东京、巴黎等城市于上个世纪中期开始发展都市工业，实现了产业集聚和产业升级。国内的上海于20世纪末率先提出大力发展都市工业的战略，逐步形成了较为系统的都市工业发展政策和体制，将上海打造成为国际时尚之都和设计之都。近年来，杭州、武汉、成都、重庆等新一线城市明确提出了“工业回城”的发展策略，结合城市中心区域特征，引导制造业“进园上楼”，发展绿色、集约、高端、高效的都市工业，推动产业升级迭代。

（一）都市工业的发展：四大阶段

都市工业是工业化和城市化进程相互融合、相互促进产生的一种新型工业类型，生产方式具有轻型、微型、环保和低耗的特点，以产品设计、技术开发、加工制造、营销管理和技术服务为主体，在城市中心区域生存和发展的现代工业。城市化进程主要经历了四个阶段，其中，在再城市化阶段的表现是，中心城区人口开始回升，着重发展高科技产业和现代服务业，工业进入智慧时代，生产方式升级为智能化生产，都市工业的重要性日益显现，正是我们诸多一线城市所经历的阶段。

（二）都市工业的特征：三大特征

二元结构特征。中心城区土地资源稀缺且客户需求较高，企业要通过土地集约化和生产高技术、高附加值的产品来获取竞争优势；都市工业大多由城市原有产业升级转型，故其兼有传统产业劳动密集型特征和现代产业资本技术密集型特征。

集群生产特征。都市工业建筑与城市生态环境相统一，且有大量企业在中心城区集聚，获取外部规模经济和外部范围经济，形成相对集中的工业园区和工业楼宇。

零散分布特征。都市工业的组织形式以中小企业为主，行业集中度低，不存在垄断性企业，没有任何一家企业可以左右整个产业的发展。例如：服装业、珠宝业、软件业等都具有零散型特征。

（三）都市工业的功能：四大功能

一是都市工业产品能够满足城市居民日益增长的物质文化生活需要，促进居民生活质量的提高；二是能够为城市提供新的就业岗位，吸纳更多的下岗职工再就业，增加就业总量，缓减城市就业压力；三是能够提供满足城市功能发展所需要的产品，对高新技术产业和支柱产业发挥补充作用，有利于形成更合理的工业结构体系；四是能够更好地发挥中小企业的活跃因素，形成对国有企业和集体企业的有效补充，增强城市经济活力和技术创新的动力，推动城市功能的进一步完善与发展。

（四）都市工业的类型：三大类型

高度依赖城市消费群体的产业。在城市化进程中，特色优势产业和高端定制产业出现大量需求，这些产业高度依赖城市的消费群体，与城市居民生活、工作息息相关，离开城市产业将难以生存。

高附加值的技术密集型产业。城市中心城区高度发达的信息技术、信息资源、医疗资源等促进了高度依赖研发设计的高端产品的生产，其附加值和税收贡献较大，需要专业人才和城市配套的支持，在当前及今后相当长一段时期，将成为都市工业发展的主要导向性产业。

初创期中小企业集中的产业。创新型企业在创业之初，资金较少，对交流平台和信息依赖极强，需要在中心城区有一个较好的孵化环境（或孵化楼宇），同时也需要小试、中试生产线及配套加工环节。这类企业具有集研发、生产、服务于一体的显著特征，如微型电子、光导技术、生物工程、新型材料等，是城市现代化进程中培育自主创新力量的重要组成部分。

三、先行策略：我国大城市“工业回归”的行动及举措

（一）广州海珠发展都市工业，探索扭转中心城区经济“脱实向虚”发展

在“工业回归”大背景下，广州海珠的经验是探索发展都市工业：2022年7月，《广州市海珠区促进都市工业高质量发展实施办法》出台，从做强制造业、稳定供应业、打造特色园区、支持创新项目落地四个方向发力，提振“招大引强”的产业信心。近期，广州市海珠区印发《海珠区“十四五”产业发展规划（2021—2025年）》，提出五大产业定位：数字经济建设样板区、总部经济汇聚新高地、传统产业转型升级先行区、科技创新和新兴产业策源地、产业创新发展示范区。还明确了六大发展举措，其中，实施都市工业回归计划成为的本次行动的亮点，主要举措为推进都市工业载体建设，大力发展总部型、技术型、特色型都市工业，构建以科技创新为引领，以智能制造、服务型制造发展模式创新为两翼，推动传统工业企业数字化升级、与服务业融合互动发展的都市工业发展体系。

为何海珠如此寸土寸金的地方还要大搞都市工业发展呢，前瞻认为产业经济是一个生态，是具有空间距离效应的，合适的空间距离加之合理的产业生态才发挥产业最大的产业效益。广州海珠发展都市工业的具体做法中，一是力促工业“登”上摩天大楼。海珠区是广州市探路都市工业的实践地，海珠区提出未来五年将力争新增10个都市工业园区，出台促进都市工业高质量发展实施办法。二是数字产业链“上楼”，新兴产业集聚释放经济效益。2021年末，海珠区税收超亿元商务楼宇达14栋，其中贡献最突出的则是占楼宇产业达42%的数字经济产业。上半年，海珠区工业投资增长25.2%，近两年来增速首次高于全市水平。以会展、总部经济、人工智能和数字经济见长的琶洲，将加快产业互联网和都市工业融合发展，积极探索“研发+制造”“总部+分部”“品牌+代工”三种都市工业发展模式，将都市工业打造成为试验区战略性支柱产业。三是提出继续建好产业承载“新空间”，迈入工业4.0时代。海珠区通过“工业上楼、村园改造、旧厂提升”等方式，在空间载体挖潜上下足功夫，打造产业集聚发展、龙头企业引领的都市工业特色园区。其中，位于琶洲试验区南片区的珠江科创园内，塔吊林立、机器轰鸣，广州市中心城区最大示范性都市工业园区正在加速开建。该园区聚焦引进研发型、总部型、技术型都市工业企业，打造智能制造都市工业产业集群，建成后预计园区年工业产值将超30亿元。

（二）北京丰台“倍增计划”，探索北京中心城区“工业回归”

北京丰台的经验是借助机遇窗口，建设产业集群，实施倍增计划：丰台区是首都“四个中心”功能的集中承载地区，北京城市总规赋予了丰台科技创新的功能定位，在北京非首都功能疏解政策中，丰台相应政策号召，疏解了大量的中低端制造业，且诸多存量制造企业/项目因产业空间受限等问题不断搬迁外溢。2023年3月30日，在“遇见丰台·众汇京彩”丰台区加快发展智能制造产业的实施意见发布活动上，发布了《丰台区加快发展智能制造产业的实施意见》，提出构建智能制造产业体系、加强科技创新主体培育等，推进培育“优势产品+示范工厂+创新集群”模式、培育引进“链主”型企业等18项重点工作任务。并在丰台举办的“倍增追赶合作发展丰台大会”上都市工业发展提出新的经济发展目标及要求，前瞻认为丰台在十四五期间用好稀缺的产业空间，重塑产业新增量发展将会成为丰台蝶变发展的机遇窗口，助力丰台成为北京乃至北方的“科创之极”。

其实，早在2021年8月北京发布《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》中，对于北京的战略定位提出了新的设想，北京也正式提出“北京智造”的口号，这意味着北京已经决定全面回归“制造业中心城市”地位，重新把“中高端制造业”作为城市经济发展的核心。这不仅已经彻底改变了京津冀地区的总体发展格局，同时也必将重塑中国的南北经济格局，影响极其深远。《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》中指出：产业发展能级实现新跃升。培育形成新一代信息技术(含软件和信息服务业)、科技服务业两个万亿级产业集群以及智能装备、医药健康、节能环保、人工智能四个千亿级产业集群。且2025年的主要目标为：以高精尖产业为代表的实体经济根基更加稳固，基本形成以智能制造、产业互联网、医药健康等为新支柱的现代产业体系，将集成电路、智能网联汽车、区块链、创新药等打造成为“北京智造”“北京服务”的新名片，产业关键核心技术取得重大突破，国产化配套比重进一步提高，生产效率达到国际先进水平，绿色发展更加显著，京津冀产业协同发展和国际产能合作迈向更高层次。2035年远景目标：在全国率先实现新型工业化、信息化，基本实现产业治理体系和治理能力现代化，具有首都特点的高精尖产业体系更加成熟，产业综合竞争力位居世界前列，保持与首都经济社会发展阶段相适应的先进制造能力，广泛形成智能、绿色生产方式，产业自主创新能力显著提升，京津冀产业协同发展新格局全面形成。

从产业基础来看，2022年，丰台区高精尖产业规上企业693家，较上年新增101家，同比增长17.1%，实现收入1933.3亿元；初步形成以轨道交通、航天航空两大具有全国影响力的产业集群，以及智能装备、医药健康、新材料等新兴产业集群，软件与信息服务业加速发展。数字经济产业规模持续扩大，2022年全区374家规上数字经济核心企业实现营收1117.7亿元，同比增长6.5%。优质企业加速聚集，2022年全区新设立注册资本5000万元以上企业401家，注册资本达1239亿元，同比上升42%；新增规上企业480家，创历史新高。丰台区人民政府副区长赵岩林说，“丰台区具备加快发展智能制造的基础条件。”丰台区以建设北京城市南部地区高速发展的新引擎、“四个中心”功能的集中承载地区为目标，坚持高端化、智能化、绿色化方向，加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，智能制造已形成良好基础。

前瞻认为，在当前首都减量集约发展的背景下，丰台积蓄了大量位置优越的产业空间资源，是未来五年城六区唯一一个还有大规模产业空间的区域。丰台需要重点把握优势产业平台打造，一是用好丽泽金融商务区、中关村丰台园等现有平台的提质升级，打造北京的新科技中心和金融中心；二是用好南中轴首都商务新区的“风水宝地”，对比硅谷总部建设，大力招引全球的产业（区域）总部，成为北京最大的科技总部CBD；三是探索永定河以西的生态科技空间，探索新工业平台建设，善用“工业上楼”、“科创综合体”等模式，把园博数字经济产业园等园区打造成为承接北京科技转化的高能级大平台。从丰台区相关行动计划中可见，丰台拟将在“十四五”期间逐步释放高达2300万平米高端产业空间，可以充分满足智能制造企业快速发展的空间拓展需求。

（三）深圳“5年一亿方”工业载体，迈向“再工业”时代

深圳的经验是“5年一亿方”的工业载体发展，推动“工业上楼”发展：根据《2022年国民经济和社会发展统计公报》的数据，2022年中国全年全部工业增加值401644亿元，比上年增长3.40%。其中，31个省份有24个工业增加值实现了增长，在已公布的“万亿之城”中，仅九城公布了其工业增加值（全口径），依次为深圳（11357.09亿元）、上海（10794.54亿元）、重庆（8275.99亿元）、宁波（6681.7亿元）、泉州（6182.83亿元）、天津（5402.74亿元）、杭州（4922亿元）、青岛（3966.45亿元），也就意味着，深圳超过上海首次跃居全国城市第一，成为“最强”工业城市。

2022年11月深圳举办了关于“工业上楼”厂房空间建设的签约仪式，并得到的社会高度关注，这意味着深圳已经把“工业上楼”上升到了市级战略来予以大力推进。在这场活动上，深圳宣布，为进一步加快工业区升级扩能和支持实体经济高质量发展，将按照每年建设不少于2000万平米、连续实施5年的进度，向企业提供“工业上楼”高品质、低成本、定制化产业空间，让制造业空间得到更好保障，让城市发展保持优势、赢得未来。“5年以亿方”的工业载体目标也更加坚定了深圳的“再工业”化道路。

其实，深圳在2008年就积极推动“腾笼换鸟”战略，大力淘汰低端产业，着力推动产业升级发展。同年，深圳出台《关于加快总部经济发展的若干意见》，将产业发展方向定位为高端化，并对在深圳设立地区总部或研发中心的企业进行巨额奖励。在此背景下，不少企业纷纷将工厂等制造环节迁出了深圳。与此同时，深圳开始兴建大量写字楼，大力发展所谓总部经济形态。数据显示，2008-2016年间，有多达4万家企业迁出了深圳，其中不乏一些世界500强企业。深圳过快“去工业化”带来的教训是深刻的，一是所谓的腾笼换鸟本质上是政府主导的产业升级，这种人为的“揠苗助长”对企业和城市的发展适得其反，所带来的后果就是制造业空心化。深圳大力发展的“总部经济”，不仅导致了写字楼空置率居高不下，还催生了大量的空壳公司和虚假总部，骗取税收优惠政策。

在《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》文件中可以看出，深圳的思路是“要抓紧建设一批低成本、高品质、符合现代企业需求的优质产业空间，通过试点改革探索产业用地与产业空间供给的新机制，为深圳优质成长型企业、上市及拟上市公司等提供稳定健康的经营发展空间。”对于深圳的“工业上楼”的态度是：按照“低成本开发+高质量建设+准成本提供”优质产业空间供给模式，通过“总成本+微利”方式，面向符合条件的企业进行分割销售，实现优质产业空间供给与优质成长型企业需求的精准匹配。其中，微利按照总成本的8%来确定——基准售价=（地价+建安+财务费+管理费）×1.08。深圳自己也把这种模式称为“直供”（比如深圳光明区就制定了《光明区优质产业空间直供暂行办法》，主要依托的是区属国有企业来操盘），相当于我政府自己开发，厂家直供，没有中间商赚差价，直接分割给需要的中小企业。

四、思考探索：“工业回归”或将成为诸多城市产业升级新动能

从国内的各城市“工业回归”的实践路径来看，其推动“都市工业”发展均有不同的特点及打法，前瞻认为在共性上有以下三大方向：一是空间集聚层面，主要通过优化传统园区的载体，在都市中心有限的空间范围内探索更多的产业空间。在实践案例中，如深圳、东莞主要是通过建设高标准的“工业上楼”，强调大胆创新用地模式，如探索复合用地发展，以立体空间为思路，提高容积率及层高等。二是产业方向层面，主要以科技含量高、附加值高、能耗较低的都市工业及先进制造业为主。比如，南京发展都市工业，可以用更高科技含量、更高附加值、更低能耗的新产业，增强城市经济活力和创新能力。且高科技产业对产业空间要求较低，可以使用复合空间发展产业。三是从目标定位上，主要以现代产业体系构建，夯实区域核心竞争力作为重点目标。如位于金牛高新技术产业园西区的成都市金牛现代都市工业港1号项目，该项目涉及电子信息、医药健康、智能设备等产业，力争三年打造特色优势突出、产业集聚效应明显、总收入达千亿规模的金牛现代都市工业体系，构建人、城、产一体的“现代都市工业示范园区”，旨在强化树立“产业立区”理念，以增强产业的市场控制力为核心，加快构建以总部经济和新经济为方向，以现代都市工业、现代商业商贸、现代科创服务为主体的都市型现代产业体系，提升金牛区产业核心竞争力。

都市工业作为都市发展的一个重要展现，也是城市发展到一定程度所面临的共性选择，通过国内外经验发现，国际上的大都市在进入再都市化阶段，通过发展都市工业，带动先进制造业、高端服务业的回归和品质人群的再聚集，有效避免了中心城区产业“空心化”，推动了城市功能完善和能级提升。前瞻认为，当前我国大力数字经济，无疑给都市工业注入了更大的力量，在“数字+科技”的融合加持下，都市工业将成为我国城市发展新一轮产业革命的未来。

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