天天信息:中国的千亿大镇都是谁？

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2008年，在北京举办的“市场化改革三十年”论坛上，经济学家张五常提出，县级政府彼此之间的激烈竞争是中国经济高速增长的秘诀。

(资料图片仅供参考)

这个观点虽然惹来了一些争议，但区域竞争的话题，却开始受到越来越多人的关注。每年的百强县名单公布后，都会引发各方好一阵的评头论足。

其实不只是县级政府之间，在中国，从上到下，各级政府彼此间几乎都在进行着激烈的发展竞赛。

省级层面，粤苏的第一省之争已持续多年。虽然胜负未分，但GDP总量已经双双超过“亚洲四小龙”，携手跻身世界前十大经济体。

市级层面，过去，万亿GDP是一道坎；如今，随着越来越多城市GDP破万亿，两万亿又成为一众新一线、强二线城市新的冲刺目标。

县级层面，号称“天下第一县”的江苏昆山最近公布了其2022年的经济数据，GDP成功突破5000亿，总量接近宁夏（5069.57亿），堪称富可敌省。

这还没完，随着广东佛山顺德区北滘镇公布2022年GDP数据，一个新名词：千亿镇，开始闯入了人们的视野。

看到北滘镇这个名字，估计除了老广，绝大多数外地人都不知道中间那个字该怎么念？正确答案是jiào，意思是河道分支或会合的地方。

这是一个专属广东的名字。在当地，名字中带“滘”的地方不少，像什么道滘、玉滘、沥滘、赤沙滘、北滘、南滘等。类似的情况，在中国东南几个省份都存在。比如浙江沿海的地名里一堆“岙”（ào），而闽南则有很多以“厝”（cuò）命名的地方。

虽然名字难念，但说起北滘的两家世界500强企业——美的、碧桂园，恐怕就无人不知无人不晓了。

事实上，拥有全球规模最大、最齐全的白色家电产业链和小家电产品集群的北滘镇，截至2021年底，本地上市企业已达到11家，年规模以上工业总产值突破4000亿元，位居佛山全市第一。其中，家电生产及配套企业占到全国家电业总产值的10%，产品出口200多个国家和地区。

这样的工业强镇，GDP过千亿说起来也不奇怪。但哪怕就在佛山，北滘也不是第一个“千亿镇”。隔壁南海区的狮山镇，早在2017年GDP就突破千亿大关，成为中国首个千亿强镇。

2022年，狮山镇GDP预计达到1280亿元，超过位于粤北的云浮市（1162.43亿），直逼客家重镇河源市（1294.57亿）。也就是说，即使在“中国第一省”广东内部，狮山都称得上“富可敌市”。

和北滘一样，狮山也是制造业强镇。全镇拥有汽车整车及零部件制造、高端装备制造、光电、新材料、有色金属、生物医药等多个年产值超百亿元的支柱产业，规上工业企业1665家。

此外，狮山的科技创新实力也相当雄厚，集聚了广工大研究院、佛山力合创新中心等科技创新平台15个，国家级科技孵化器6个，国家级众创空间5个，以及高新技术企业1226家。

类似的情况，也多见于长三角的那些经济强镇。比如江苏唯一的“千亿镇”——昆山市玉山镇，就坐拥昆山经济技术开发区和昆山国家高新技术产业开发区两大国家级的产业园区，园区内聚集了整个昆山约三分之一的企业，光世界500强就有26家。

但，也不是每个千亿镇或准千亿镇都是靠着制造业起家的。尤其是中西部地区的不少强镇，多为“家里有矿”的资源镇。比如鄂尔多斯的乌兰木伦镇，就是重要的煤炭基地；而贵州省茅台镇，靠的则是大名鼎鼎的茅台酒。后者也是西部唯一的“千亿镇”，它和北滘、狮山、玉山是目前全国仅有的4个“千亿镇”，构成了中国经济强镇的第一梯队。

而在百强市或者百强县中，资源型地区是很难挤进最头部名单的。比如乌兰木伦所在的鄂尔多斯，尽管2022年因为能源价格暴涨，GDP总量实现了飞跃式地增长，但全国城市排名也仅49位。至于茅台镇所在的遵义市，更是只排到65位。

从这点也可看出，相较百强市、百强县，乡镇由于体量小，往往只要在某一方面天赋异禀，就能挤进百强，所以成功原因更多元。

很多年前，我在浙江嘉善的西塘镇工作。因为工作关系，经常会去隔壁的江苏吴江、昆山等地。

按照浙江的惯例，一般县城所在地都已改为街道，结果江苏跑多了，我发现，苏南很多县城竟然仍是镇的建制。比如吴江区政府所在地是松陵镇（直到2018年才改为松陵街道）；又比如全国百强镇排名第二的杨舍镇，是张家港的县城；而排名第一的“千亿”玉山镇，则是昆山市政府所在地。

当然，这种靠政治优势起家的强镇并不局限在江苏。

比如山东，2016年时曾提出，对于非农就业达到75%的镇，按照小城市标准进行培育，争取到2020年培育10个左右人口超过10万人的小城市，赋予县级政府管理权限。对于人口规模低于10万人，但是经济和就业非农化水平也超过75%的其他城镇，也可以考虑选择进行小城市试点，赋予副县级管理权限。

而在全国首创小城市培育试点的浙江，首批27个小城市培育试点镇之一的原苍南县龙港镇，更是于2019年8月升格为县级龙港市，成为全国首个镇改市以及全国首个不设乡镇、街道的县级行政区域。

同样特殊的行政单位还存在于珠三角的几个直筒子市里。如果说县级龙港市是县下不设镇街，那么以东莞为代表的直筒子市则是市下不设区。

上世纪80年代，东莞、中山、顺德与南海并称“广东四小虎”。不同的是，顺德、南海在经历了由县变市、又撤市设区的一轮“折腾”后，至今仍是县级单位。而东莞、中山却于1988年成功升格为地级市。

因为只有一个县的面积体量，尽管设市之初，东莞也曾一度试图筹备组建莞城区，但有关部门出于精兵简政的考量，对此计划予以否决，而是坚持了市管镇的直筒子体制。

扁平化的管理，极大地刺激了各镇的发展积极性，但也带来了一系列的问题。比如东莞虎门镇，作为珠江三角洲重要的商品集散地，2020年常住人口已突破80万，相当于一座中型规模城市，但仍按镇级配置行政资源，以至于政府无法提供充足的公共服务。

为此，这些年关于东莞“镇改区”的呼声和消息不绝于耳。比如2011年时，广东当地媒体就曾报道，东莞、中山将试点“联并升级扁平化改革”或“撤镇建区扁平化改革”，以处于地理中心位置的镇为基础，联合周边镇共建市辖区，区不再下设街道。

2015年，包括东莞在内的62个城市（镇）被列为国家新型城镇化综合试点地区。随后，东莞市政府公布的《东莞市开展国家新型城镇化综合试点工作实施方案》中，更是明确提出了虎门、长安撤镇设市设区试点的实施路径和时间表。

然而，一晃8年又过去了，虎门、长安依然是“镇”。只是和别的地方的乡镇不同，东莞的镇是正处级单位。从级别上看，东莞的镇实质上就是个县，参与百强镇、千强镇评选，属于降维打击。难怪当地28个镇一度几乎全部进入全国综合实力千强镇名单。

而这又牵扯出另一个话题，强镇的扎堆分布。

区域不平衡是世界各国普遍存在的现象，但是要论不平衡的程度，至少在中国，越到基层越严重。相比百强市、百强县，百强镇往往更扎堆、分布地域更集中。

从2022年最近的统计数据来看，中国大陆（内地）31个省级行政单位中，仅西藏、青海、宁夏、海南四地没有百强市。数量最多的江苏，十三太保全部入围；其次是山东、广东，也有超过10个城市上榜；之后是浙江8个，河南、河北、福建各6个，湖南、江西5个，四川、湖北、安徽甚至内蒙古也都有3个城市跻身百强，分布相对最为均匀。

到了百强县，上榜省份数就只剩18个了。其中，光江苏（25个）、浙江（18个）、山东（13个）三省的百强县数量就超过了一半。如果我们把范围进一步缩小到十强县，那么里头有7个位于长三角，广大中西部地区仅湖南长沙县这一根独苗，而且还是排在最后一位。

到了百强镇，情况就更加严重了。不仅上榜省份数量骤降至10个，而且主要集中在江苏、广东、浙江三省，它们拥有的百强镇数量占全国的八成二。

甚至在这些省份内部，百强镇的地域分布同样极不平衡。比如在江苏，36个百强镇中，苏州一市就占去了23个；而在广东，29个百强镇里有24个位于东莞、佛山两市。也就是说，苏州或者佛莞一两个城市的百强镇数量，已经超过了河北、内蒙、福建、河南、山东、贵州、湖北等其余7个上榜省份的总和（18个）。

之所以出现这种情况，除了区域之间本身的发展不平衡外，另一个不常被提及的原因，跟中国独特的行政区划体系有关。众所周知，中国的城市其实并非西方意义上的City，它本质还是古代的府——一个府下辖数个县，县下又管辖一堆镇。

这样一来，百强镇多的地方，哪怕县城发展一般，在综合统计上也算是百强县（比如贵州仁怀县）；而百强县多的地方，就算市本级发展还不如底下的县，也照样能进入百强市名单（典型的就是浙江金华市）。

除非是像北上广这样，全域撤县设区，甚至如深圳，全域无镇化，或者是像重庆、哈尔滨那般，靠面积体量压死人，否则越是排名靠前的经济强市，底下的百强县数量一定越多；同理，越是排名靠前的强县，下辖的百强镇数量也一定越多。

最后的结果就是，百强镇的分布必然比百强市、百强县更集中、更扎堆。

而在国外，City和Town虽有大小之别，但没有上下级隶属关系，指的都是中国的城区概念。按照这个标准，苏州及下辖的昆山、太仓、常熟、张家港等，将被看成几个不同的City，而昆山内部早就连成一片的玉山、张浦、周市等镇，则有可能被算作一个Town。

所以，如果美国也搞Top 100 Towns或Top 100 Cities的排名，那么它们将是两张各自独立的榜单，而不像中国这样一榜套一榜。

事实上，虽然“市—县—镇”的行政区划体系一时半会没法改变，但在另外一些方面，中国也正在尝试引入国外City或Town的概念，来更精准地界定城镇。

像这两年引发不少关注的城市规模的划分标准，就是根据城区人口，而不是全市人口。以至于我们看到，苏州和昆山、宁波和慈溪均被算作两个独立的大城市，而泉州和下属的晋江，更是平起平坐的II型大城市。

这种尝试无疑是有益的，但比这更重要的，是根据不同城镇的实际规模，配套相对应的管理编制。

比如对于内地很多收缩型城市，以及人口少于10万甚至少于5万的“迷你县”，就有全国政协委员提议压缩精简机构，甚至整县合并。以避免出现陕西佛坪那样，县城人口三分之一吃财政饭的情况。

相反，对于沿海很多经济强镇，是否可以扩权扩编，使得政府机构规模与管辖人口及经济体量相匹配？即便不像龙港这样行政升级，但不妨参考台湾的做法，在县下面设立“镇级市”。事实上，龙港最初传出的改革方案，就是改设为“镇级市”，后来不知为啥，又退回到老套的县级市模式上。

当然，考虑到中国的财政供养人数已有几千万，让经济强镇无限扩编也是不可能的。所以能否在保持全国机关事业编制总量稳定的情况下，像用地指标、碳排放量一样，进行跨省调剂。人口多、经济发达的地方多给点，人口少、经济落后的地方压缩点。这样既可以解决千亿大镇的管理难题，也可以减轻万人小县的财政压力。堪称双赢。

作者：长三角区域城市观察家、允九智库研究员、公众号“三土城市笔记”主理人。

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